国际企业家规则：创业企业家的赴美特别通行证
对国际企业家特批入境申请实施细则提议案的初步分析
张勇兵律师
2016年8月31日，移民局对外公布了国际企业家特许入境申请行政实施细则的提议案。向社会公众征询完善这一实施细则的建议和评论。 它是美国政府的行政分支为了吸引国际企业家到美国创业而出台的一项行政实施细则。
背景
美国现行的移民法于1990年颁布，至今已二十多年。而这二十多年来美国的科技却经历了突飞猛进的发展。虽然美国国会在这期间对1990年的移民法做了一些变更，但不能从根本上满足科技业的要求。造成了移民法对美国科技发展滞后的现象。其中的一些具体表现有：1）工作签证名额有限，高科技公司不能随心所欲地招聘外籍技工。而一些优秀的外籍人士由于不能获得工作签证不得不离开美国，到原居住国或其他国家寻求发展。2）劳工技术移民的名额长期不增加，导致无数外籍高技术员工需要等待很长的排期才能获得绿卡。以美国国务院公布的2016年移民签证排期表为例，中国出生的劳工二类优先申请仅排到在2010年1月1日前递交的申请人，而同类的来自印度的申请更是夸张地只排到2005年2月。移民排期每个月都会有更新，虽然有时会大幅跃进，不时也会出现大幅倒退。总的趋势是等候的时间越来越来长。3）许多有意在美国创业的外籍人士，由于不能满足现行的美国签证要求，不得不放弃了在美国的创业计划。
在第三个问题上，2011年，时任民主党参议员的克里向参议院递交了2011创业签证法案。该法案建议在EB5之后增加针对创业家的EB6移民类别。由于没有获得足够的支持，最终在国会不了了之。
2014年11月，奥巴马总统宣布美国政府将在宪法赋予的行政职权内对美国现行的移民体系进行行政改革。改革的项目之一就是寻求更有效的方法吸引和便利外国企业家在美国开办企业。8月31日公布的提议案是移民局是对这一问题改革的具体措施。
本文首先考察一下对国际企业家申请特许入境，都有哪些具体要求。然后对提议案做出一般评论。
首次申请特批入境
根据提议案，国际企业家在首次申请特批入境时，必须要证明企业家入境会给美国带来重大的公共利益。申请必须满足三个要求。第一，企业家必须拥有至少创业企业百分之十五的股份并且在企业的运营与发展中充当中心和积极的角色；第二，创业企业必须是新近成立的企业并具有快速成长和创造就业的巨大潜力。在递交申请时，成立不满三年的企业可以算作新近成立的。另外，那些在成立后的三年内获得了合格的投资或拨款的企业，也算在内。第三，在特批入境申请前的一年内，创企必须获得足够的政府拨款或有资质的投资机构注入的投资款。如果是政府拨款，数额不能少于十万美元。如果是投资款，至少要有三十四万五千美元。
提议案对政府的拨款部门和投资机构的界定都做了一定的限制。政府的拨款必须来自联邦，州或当地政府主管向创业企业拨款的部门。投资机构的定义更加严格。首先投资机构必须由美国直接或间接控股，而且常规性地向创业企业提供投资。获得投资后企业出现收益和就业的快速成长。其次投资机构必须有良好的遵纪守法的记录。至于什么样的投资机构才符合要求， 提案也提供了量化的标准。在申请递交前五年中，至少在三个不同的年份中，该机构向创业企业提供了不少于一百万美元的产权或可转换债券的投资。在接收投资企业中，至少有两个企业分别创造了不少于五个岗位的就业机会，或者分别实现了不少于五十万美元的年收入和不小于百分之二十的年增长率。
如果申请人能满足前两项的全部要求，只能满足第三项的部分要求，申请人须提供其他的证据来证明如何可以为美国带来重大的公众利益。
首次特批入境批准后，企业家可以在美国停留两年。配偶和未满二十一周岁的子女可以陪同进入美国。配偶可以申请工作许可，一旦获批可以在美国就业打工。在此期间，移民局会向企业家及其家属签发多次往返美国的旅行证件，以方便他们的国际旅行。
延期申请
两年期满之前，企业家可以向移民局递交延期申请。获批之后，可以在美国继续逗留长达三年的时间。对延期申请，移民局将继续使用同样的标准来审核，即企业家入境会大大惠及美国公众。为了证明企业家符合这个标准，企业家必须满足三个要求。头两条与初期申请的第一和第二个要求相似。在股权方面，企业家只要拥有至少百分之十的创企股份就可以满足第一条了。
第三个要求是移民局审查延期申请的重点。也是比较负有挑战的要求。根据提议案，企业家首先看创企是否可以满足三条客观要求当中的一条。如果不行，再看是否可以通过递交其他相关的主观证据，展示创业企业在快速成长和创造就业方面有巨大潜力。三条客观的要求实际上是考察创企两年期间在吸引投资，增加就业和总体经营的业绩。它们分别为：1）获得不少于五十万美元的追加投资或拨款； 2）创造了至少十个合格的就业岗位；3）实现了不少于五十万美元年收入和不小于百分之二十的年增长率。
企业家只要证明企业在两年期间满足了其中的一条即可。
延期申请一旦获得批准， 企业家及其家属可以继续在美国境内居住长达三年。
评论
下面对提议案做一些总体的评论。
首先，移民局在8月31 日公布的只是一份征求意见的提议案，不是立即生效的实施细则。征求意见的期限为45天，到2016年10月17日为止。通常在征求意见期之后，移民局还需要额外的时间将提议案变为最终细则。向社会公布，最终生效至少要在公布最终细则的30天左右。估算起来，这条实施细则最快也要到2016年年底才有可能生效。
其次，这条实施细则的法律依据来自美国移民法案第212条第四款第五项。其中第五项的第一段赋予美国行政机构，就外籍人士申请入境的个案情况，酌情特批允许申请人临时入境美国。审批的标准有两个，一个出于紧急的人道主义考虑，另一个就是看申请人是否可以给美国带来重大的公众利益。法律明确表示，特批入境不等同于移民法中对持有签证的外籍人许可入境。因此，特批入境的企业家如果未来申请其他类别的移民或非移民签证，是不能在美国境内调整或转换身份的，而必须先离境到美国的驻外使领馆面签，获批后持相应的签证再次入境美国。
第三，提议案对企业家在美国居住期间的家庭收入做出了具体的要求。根据提议案，作为特批入境的条件，在美国居留期间，企业家的家庭收入必须保持在较高的水平，即每年不低于联邦贫困线的四倍。以2016年的联邦贫困线为例，一个两口之家的联邦贫困线收入是19360美元，四倍于贫困线就是63720美元。而四口之家的四倍于联邦贫困线的收入，2016年就是97000美元。提议案规定如果企业家不能保持这一家庭收入水平，移民局将随时终止企业家的特批入境权。提议案只是列出了这一要求，至于如何具体实施，还有待提议案将来生效后进一步观察。
总结
移民局的国际企业家规则是美国行政分支在宪法赋予的权力内对现行特批入境规定的补充。根据这一规则，国际企业家在满足了一定的条件后可以进入美国经营创业企业。这无疑会方便国际科技的高端人才赴美创业。由于提议案只是行政机构单方面的改革，从长期来看，国际企业家如果计划在美国长期居留，仍然需要考虑其他的移民规划，诸如H，O或L工作签证等，和职业移民一类或二类优先的移民申请。此外，由于提议案目前只在征求意见阶段，一旦生效后，移民局在审核特批入境申请时如何解释和应用该实施细则也存有很大的变数。
结束
2016年9月
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